生活小區(qū)物業(yè)管理存在的問題
解決物業(yè)管理、糾紛問題出路何在？
業(yè)主與物業(yè)的平等關(guān)系得先建立起來

　　受訪嘉賓：陳幽泓(中國人民大學(xué)公共政策研究院副教授、和諧社區(qū)發(fā)展中心主任)
　　采訪者：本報(bào)記者 趙蓓蓓

　　在社區(qū)逐步建立起協(xié)商民主的制度與程序，養(yǎng)成尊重契約和規(guī)則的民主習(xí)慣，是當(dāng)今的迫切需要

　　記者：我們?nèi)嗣袢請?bào)讀者來信版近期針對“生活小區(qū)物業(yè)管理存在的問題”做了系列報(bào)道。從讀者來信以及近些年媒體的相關(guān)報(bào)道可以看出，目前這方面的問題在我國住宅小區(qū)大量存在著。您是專門研究公共政策、財(cái)產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理、糾紛與沖突解決的學(xué)者，在您看來，目前我國住宅小區(qū)物業(yè)管理方面主要存在哪些問題?糾紛與沖突主要集中在哪些方面?
　　陳幽泓：安居樂業(yè)、衣食住行是民生基本需求，當(dāng)今住宅小區(qū)管理主要是在安居方面出了問題。以北京為例，2005年在市人大主持下由市建委、市民政局調(diào)研概括了社區(qū)物業(yè)管理四大問題：開發(fā)商、物業(yè)的遺留問題突出，嚴(yán)重影響物業(yè)管理;業(yè)主大會成立缺乏有效組織，運(yùn)行困難;業(yè)主委員會與社區(qū)居委會關(guān)系沒有從根本上理順，業(yè)主自律機(jī)制不完善;物業(yè)管理企業(yè)服務(wù)不規(guī)范，與居民需求有較大差距。2014年北京市法制辦的報(bào)告顯示，開發(fā)遺留問題仍是投訴和糾紛最多且很難解決的問題。業(yè)主找不到發(fā)泄點(diǎn)，無從排解，常會在小區(qū)矛盾糾紛達(dá)到不可調(diào)和的情況下要求成立業(yè)委會。通常處于矛盾對立兩方的業(yè)主和物業(yè)企業(yè)互不信任，這極大影響了物業(yè)管理的正常運(yùn)作。業(yè)主組織與其他權(quán)利主體如居委會等之間權(quán)責(zé)利關(guān)系不順，也存在諸多摩擦與矛盾。
　　記者：您曾說過，社區(qū)自治是國家現(xiàn)代化的搖籃。事實(shí)上，大量新興有產(chǎn)者——業(yè)主的產(chǎn)生，使社區(qū)自治有了內(nèi)在的動力。但在現(xiàn)實(shí)中，作為小區(qū)自治重要形式的業(yè)主大會和業(yè)主委員會，其成立、運(yùn)作還有不少阻力和困難。據(jù)您了解，這些阻力和困難形成的原因何在?
　　陳幽泓：小區(qū)是國家的縮影，是一個小社會，是行政關(guān)系、商業(yè)關(guān)系和社會關(guān)系的終端匯合處，國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的很多問題都會表現(xiàn)其中。業(yè)主組織在成立前后，都面對這些難題： 法律的不完善及難以實(shí)施、政府的過分干預(yù)或不作為、商業(yè)不規(guī)范甚至欺詐、業(yè)主自身搭便車甚至內(nèi)部紛爭等。
　　對于小區(qū)物業(yè)事務(wù)，當(dāng)前我國法律法規(guī)建立的業(yè)主一人一票的雙重投票決策機(jī)制以及業(yè)主大會/業(yè)委會兩層架構(gòu)的共同管理制度，具有現(xiàn)代民主的特征，非常有意義。但是，從管理學(xué)角度看，這兩個層次間幾個人的業(yè)委會面對上千人的業(yè)主大會，超出了有效管理幅度的“規(guī)模原則”，必須發(fā)展出內(nèi)部治理的分層機(jī)制。否則，集團(tuán)越大，成員表達(dá)的機(jī)會就越少。業(yè)主若缺乏意見的充分溝通、醞釀，投票就失去民主意義，就容易使小區(qū)議事陷于業(yè)主不同派系間無謂的內(nèi)部紛爭之中。
　　在業(yè)主物權(quán)事務(wù)之外，小區(qū)治理中還有其他公共事務(wù)，也有其他主體在起作用。目前，無論是業(yè)主之間還是物業(yè)管理事務(wù)的甲乙方之間，或者社區(qū)多元主體之間，多元參與、協(xié)同共治的制度機(jī)制尚未形成。一些小區(qū)業(yè)委會成立后，隨即陷入與物業(yè)公司的爭斗之中，這使得多數(shù)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對成立業(yè)主大會的積極性不高，甚至有地方政府部門出臺文件提出以居委會取代業(yè)委會。同時(shí)，開發(fā)商若不提供發(fā)起時(shí)所需資料，業(yè)主組織就難以成立。
　　在社區(qū)逐步建立起協(xié)商民主的制度與程序，養(yǎng)成尊重契約和規(guī)則的民主習(xí)慣，是當(dāng)今的迫切需要，也應(yīng)是長期努力的方向。
　　記者：目前全國小區(qū)成立業(yè)委會的有多少?業(yè)主組織的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、工作狀態(tài)如何?
　　陳幽泓：民政部副部長顧朝曦在2015年第16期《求是》雜志上發(fā)表的文章中曾提到，全國“22%的社區(qū)建立業(yè)主委員會”，這與我們十多年觀察研究的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)相吻合。
　　作為一個自生自發(fā)的草根組織，業(yè)主組織目前處于初級發(fā)展?fàn)顟B(tài)，能夠保持正常運(yùn)作都很難。業(yè)主組織既未在國家行政體制末端的基層群眾自治組織范疇，也未納入民政系統(tǒng)的法人制社會組織管理體制，長期以來處于體制邊緣，導(dǎo)致相當(dāng)部分業(yè)委會自生自滅。
近幾年，各地業(yè)主建立起橫向組織，以業(yè)主協(xié)會、聯(lián)誼會、論壇等名義開展活動。通過這種方式，業(yè)主可進(jìn)行橫向交流、求助、互助、取經(jīng)、研討、呼吁等，使得民間的聲音被傳達(dá)放大，使得問題即使不能解決也能為社會所知，逐步促成解決問題的社會共識，最后擺到了決策者和立法者的桌子上，成為政府必須回應(yīng)的問題。如今這些非正式組織的功用正逐漸獲得政府認(rèn)可，其中部分已經(jīng)以業(yè)主委員協(xié)會、業(yè)主委員會聯(lián)合會等名義在民政部門注冊，形成類似企業(yè)商協(xié)會的新生組織，在政府指導(dǎo)和培育下承擔(dān)起互助和自律的功能，幫助業(yè)主組織走出自生自滅的原生狀態(tài)。

　　建立業(yè)主、物業(yè)兩個平等主體的正常關(guān)系，才能找到低成本解決物業(yè)糾紛的根本出路
　　記者：物業(yè)費(fèi)是業(yè)主與物業(yè)公司產(chǎn)生糾紛的常見原因之一。一些業(yè)主以物業(yè)公司收費(fèi)高、服務(wù)差等理由拖欠甚至拒繳物業(yè)費(fèi)，令物業(yè)公司頗感頭痛。如何解決這類糾紛?
　　陳幽泓：物業(yè)費(fèi)糾紛歸根結(jié)底在于市場機(jī)制與民事活動中的合同關(guān)系出了問題。第一，合同是否為甲乙雙方真實(shí)意思的體現(xiàn)?第二，合同是否為甲乙雙方尊重和履行?第三，如何有效解決違約問題?
　　業(yè)主組織長期缺位，業(yè)主花錢花得不明不白，也沒有正常咨詢和談判的渠道，有了任何問題，常以欠費(fèi)為手段進(jìn)行意思表達(dá)。北京市政府有關(guān)部門報(bào)告曾指出，住宅小區(qū)中物業(yè)糾紛數(shù)量太多，現(xiàn)有的解決途徑都窮于應(yīng)對。北京曾考慮建立小額法庭專門處理物業(yè)費(fèi)訴訟，深圳正在嘗試建立業(yè)主與物企的誠信制度。但無論如何，物業(yè)管理中甲乙方關(guān)系的重構(gòu)，是解決物業(yè)糾紛的根本。按照民法的思路，建立兩個平等主體的正常關(guān)系才能找到低成本解決物業(yè)糾紛的根本出路。
　　記者：現(xiàn)實(shí)中，業(yè)主要求更換物業(yè)公司，往往會遭遇這樣的情況——物業(yè)公司打擊報(bào)復(fù)或跑路，導(dǎo)致被打擊報(bào)復(fù)者或小區(qū)業(yè)主的生活陷入困境。這種時(shí)候，政府的責(zé)任在哪里?
　　陳幽泓：政府責(zé)任在于維護(hù)秩序：法律秩序、市場秩序、社會秩序。當(dāng)任何突破秩序底線的行為發(fā)生時(shí)，政府必須出手。政府不出手，個別現(xiàn)象就可能演變成普遍現(xiàn)象。目前，在全國范圍，物業(yè)項(xiàng)目交接已成為物業(yè)糾紛中沖突烈度最高、對社會安定影響最大的事件領(lǐng)域。但政府究竟該何時(shí)出手、如何出手?建議通過研究，制定權(quán)力和責(zé)任清單并付諸實(shí)施。
　　除政府保障措施外，還需構(gòu)建民事制度保障。北京市在2010年專門針對物業(yè)項(xiàng)目的更換制定了政策文件和相應(yīng)制度，引入社會化第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助物業(yè)項(xiàng)目交接。文件對物業(yè)項(xiàng)目交接中“拒不撤出物業(yè)管理區(qū)域” 和“強(qiáng)行接管”等行為禁則做了定義，規(guī)定了交接主體、各方義務(wù)、程序、告知方式和交接協(xié)議簽訂，交接起算時(shí)間、權(quán)利和責(zé)任分界點(diǎn)、交接內(nèi)容、交接查驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)、債權(quán)債務(wù)處理、爭議解決方式和罰則等內(nèi)容。這些都是有益的制度創(chuàng)建。

　　培育、扶助業(yè)主組織，使其健康成長、良性運(yùn)轉(zhuǎn)是主要途徑
　　記者：私搭亂建是許多小區(qū)普遍存在的問題，也是物業(yè)管理的一大難題。業(yè)主投訴后，物業(yè)往往說沒有執(zhí)法權(quán)，有執(zhí)法權(quán)的部門往往又推托不管。這樣的狀態(tài)該如何改變?
　　陳幽泓：私搭亂建具有多發(fā)性、蠶食式、防不勝防之特點(diǎn)，它侵犯小區(qū)內(nèi)共有部分財(cái)產(chǎn)，破壞居住環(huán)境。這些行為，除了近鄰之間，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也只有作為物權(quán)主體和物業(yè)管理甲方的業(yè)主組織，才有動機(jī)也有權(quán)利去制止。培育、扶助業(yè)主組織，使其健康成長、良性運(yùn)轉(zhuǎn)，是有效遏制、逐步解決這一難題的根本之道。
　　記者：目前物業(yè)服務(wù)企業(yè)方面存在的主要問題是什么?該如何改善?
　　答：物業(yè)服務(wù)企業(yè)方面的問題源自物業(yè)管理制度自身的缺陷。這一缺陷是在“前期物業(yè)管理階段”開始形成的。
　　開發(fā)商銷售房屋時(shí)，業(yè)主組織尚未出現(xiàn)，開發(fā)商直接與物業(yè)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同。同時(shí)，物業(yè)企業(yè)也從開發(fā)商那里接手了小區(qū)共有部分財(cái)產(chǎn)的管理維護(hù)和占用。由于開發(fā)商、物業(yè)企業(yè)等既得利益關(guān)系的存在，加之業(yè)主組織成立難，這個過渡階段常被固化和無限期維持下去，導(dǎo)致物業(yè)管理制度中甲乙方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的長期錯位。
　　但是，物業(yè)服務(wù)企業(yè)不僅接手了小區(qū)共有財(cái)產(chǎn)，也接手了開發(fā)商遺留的大量難以解決的質(zhì)量問題。當(dāng)業(yè)主對物業(yè)企業(yè)的服務(wù)和收費(fèi)不了解、不滿意時(shí)，業(yè)主就以欠費(fèi)應(yīng)對。物業(yè)服務(wù)企業(yè)想解決欠費(fèi)、提高物業(yè)費(fèi)，在甲方缺位的情況下也難以有效解決。
　　需要采取盡快結(jié)束“前期物業(yè)管理”階段的多種舉措，促使業(yè)主組織和物業(yè)企業(yè)雙方在真實(shí)意思表達(dá)的情況下簽訂合同，讓錯位的甲乙方關(guān)系回歸原位，這樣才能使物業(yè)管理服務(wù)活動中扭曲的環(huán)節(jié)逐漸走上正軌。當(dāng)業(yè)主可以行使選擇和決策權(quán)利時(shí)，物業(yè)服務(wù)的買方市場將逐漸出現(xiàn)。市場競爭的力量發(fā)生作用，物業(yè)企業(yè)才能通過服務(wù)實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。
　　記者：要維護(hù)、保障小區(qū)業(yè)主的物權(quán)，建設(shè)和諧社區(qū)，有哪些必要條件?
　　陳幽泓：社區(qū)和諧才能實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。當(dāng)前社區(qū)治理體系中多個法定主體各自權(quán)力來源、利益訴求、組織性質(zhì)、工作方式關(guān)系所依據(jù)的法律政策都各不相同，存在交疊也有矛盾，導(dǎo)致社區(qū)中矛盾和糾紛難以解決。理順社區(qū)多元主體之間的關(guān)系，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系非常重要。
　　記者：我們目前最缺的是什么?法律上還有哪些需要完善的地方?
　　陳幽泓：首先需要著眼于小區(qū)的一對矛盾體——“兩新”組織(新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織)中的業(yè)主組織的成立和規(guī)范。作為物業(yè)管理的甲方、小區(qū)物權(quán)事務(wù)的法定主體，業(yè)主組織是小區(qū)管理維護(hù)的埋單者和大量基層公共服務(wù)(安保、消防、綠化、垃圾、應(yīng)急等)的責(zé)任者。業(yè)主組織不存在或者運(yùn)作不規(guī)范，都會導(dǎo)致城市建筑和配套設(shè)施設(shè)備的頹敗、老化和安全事故隱患，目前這些狀況已然大量出現(xiàn)。
　　由于小區(qū)物業(yè)事務(wù)涉及《立法法》規(guī)定的“非國有財(cái)產(chǎn)”、“基層群眾自治制度”和“民事基本制度”，所以要解決目前存在的問題，需要三個層面制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。自上而下看：第一個層面是國家立法層面;第二個層面是省市和政府部門政策法規(guī)層面;第三個層面是社區(qū)規(guī)章。自下而上看，業(yè)主組織要因地制宜地創(chuàng)建支撐內(nèi)部治理能力的制度;政府層面要制定《物權(quán)法》配套實(shí)施的物業(yè)管理辦法和業(yè)主組織管理辦法等;國家層面要制定社會組織法、業(yè)主組織法等改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力的相關(guān)法律。

　　(孫龍飛、丁世杰參與采訪)
　　《 人民日報(bào) 》( 2015年09月15日 15 版)